衰落一變革一更生：美國霸權的內在韌性與未來走向 ——基于二戰後兩輪戰略調整的比較研究

金燦榮 王浩

內容提要

二戰結束以來，美國的霸權地位雖幾經考驗，卻延續至今。文章認爲，這一結果源于美國的改革傳統所賦予其霸權的一種較強的內在韌性，使之在面臨戰略困境時能及時進行有效調整，從而實現由相對衰落經變革調適到權勢複興的過程。文章對如下觀點進行了論證。

(1)二戰後，美國霸權經曆了第一輪“ 衰落— 變革— 更生” 長周期，而其當前則處在肇始于 2008 年次貸危機的第二輪從衰落、變革到漸趨複起的進程中。

（2）曆史表明，當霸權衰落時，美國往往會進行漸進式的內外戰略調整，它分爲戰略糾錯、外交布局和國內改革三類，並且國內經濟和社會改革對于其權勢複興起著決定性作用。

（3）美國霸權”衰落—變革—更生”的周期性和漸進性表明，奧巴馬政府當前以“亞太再平衡”爲核心的外交布局意在以牽制中國崛起爲其解決長期的經濟和社會問題羸得時間，因而美國霸權的 前景將根本取決于其國內改革的有效性。

（4）中美戰略競爭的未來植根于國內，這帶給中國的現實戰略啓示是，中國需要繼續深化改革並輔之以構建有利于改革的外部環境，從而爲和平崛起創造最佳條件。

四、霸權護持：

2009 年以來的美國戰略調整及評估

2009 年初，民主黨人奧巴馬打著“變革” ( change ) 的旗號人主白宮。與 40 年前尼克松臨危受命一樣，此時的美國再次深陷內政外交的雙重困境。在這樣的背景下，奧巴馬在就任伊始便提出了一系列對內改革、對外調整的戰略構想，希望化危爲機，重振美國霸權。概言之，奧巴馬政府執政六年多來的戰略調整同樣可分爲三類：（1）內外戰略糾錯；（2）對外戰略調整；（3）國內經濟和社會改革。以下將分別對其進行簡要梳理， 並在此基礎上評估其現狀。

（一） 2009 年以來美國的內外戰略調整

1. 內外戰略糾錯

奧巴馬在就任後立即意識到，導致美國此次戰略困境的直接誘因有二， 即國內的次貸危機和由兩場戰爭引發的全球過度擴張。因此，需首先從這兩方面入手進行糾錯，從而爲全球戰略調整和國內經濟、社會改革奠定基礎。

首先，實施國內金融監管，從而有效遏制了危機的蔓延。2009 年 5 月 20 日，奧巴馬簽署《反欺詐執法和複蘇法案》( Fraud Enforcement and Re covery Act ), 把美國聯邦調查局 ( FBI ) “反抵押和金融欺詐機構”的規模擴大近一倍，強化了司法部對私人機構欺詐行爲的制裁力度，同時建立了一個金融危機調查委員會以調查危機根源。同年 5 月 22 日，奧巴馬又簽署《信用卡相關責任和信息披露法案》（Credit Card Accountability Responsibility and Disclosure Act ),這是信用卡行業管理的一大轉折點，目的在于避免使消費者陷入不公平的升息及收費陷阱。在奧巴馬推出的各項金融監管措施中， 動作最大且難度最高的是其 在 2009 年 6 月 17 日提出的全面金融監管改革方案( Financial Regularity Reform ), 也被稱爲“金融白皮書”。在這份白皮書中，美聯儲被賦予改革整個金融系統的權力，這也是聯邦政府監管部門首次對非銀行金融機構實行監管。根據這一方案，美國將建立一個新的“消費者金融保護署” ( Consumer Financial Protection Bureau ), 以防止出現各種損害消費者權益的信用卡和抵押貸款行爲。此外，該方案還提出設立一個由財政部主管，由證券交易委員會 ( SEC )、商品期貨交易委員會 ( CFTC ) 、聯邦住房金融管理局 ( FHFA ) 及其他銀行監管機構組成的金融服務監督理事會 ( FSOC ) , 負責統一監管標准、協調監管沖突、處理監管爭端、鑒別系統性風險， 並向其他監管機構提供風險提示。

其次，以 “巧實力” ( smart power ) 外交理念推進全球戰略收縮，以改善美國的國際形象。奧巴馬政府認識到，由于美國過去幾年奉行單邊主義和贖武政策，其道德形象已嚴重受損，因此，改善美國形象成爲奧巴馬外交的重點內容。例如，在 2008 年 11 月 16 日接受采訪時，奧巴馬表示將關閉關塔那摩監獄。同時，美國逐步放棄單邊主義，回歸多邊主義，開始重視國際制度、夥伴關系和國際援助的作用，主張維護聯合國在國際事務中的地位。奧巴馬在 2009 年 1 月 20 日的就職演說中曾提出：“ 我們有能力應對新的威脅，我們需要付出更多努力進行國家間更廣泛的合作並增進理解。”在該理念指導下，奧巴馬政府開展了一系列多邊外交。例如，美國放棄了小布什政府時期獨斷專行的做法，開始積極鞏固與傳統盟友的關系，並與新興大國建立夥伴關系。同時，美國還試圖與冷戰時的對手俄羅斯“重啓”關系。例如，奧巴馬在上任後不到半年即訪問俄羅斯，使長期冷淡的美俄關系有所回暖。

最後，將自九一一事件以來的“反恐戰爭”降級爲“反恐行動”，使美軍得以逐漸從伊拉克和阿富汗戰爭的泥潭中抽身。 2010 年 8 月 31 日， 奧巴馬宣布駐伊作戰美軍任務結束，伊拉克安全部隊將接管伊境內的安全。同時，奧巴馬政府開始避免使用“反恐戰爭”一詞，而是改用“反恐行動”的說法， 圖改變以往 10 年間將“反恐” 置于美國對外戰略核心位置的做法，以使其重回傳統的大國關系中，並希望借此改善同伊斯蘭世界的關系。2014 年 12 月 29 日，奧巴馬在一份書面聲明中正式宣布阿富汗戰爭結束，這標志著美國以“反恐”作爲全球戰略重點的時代已經終結。

2. 對外戰略調整

2009 年以來， 在全球收縮的同時推進“亞太再平衡” 成爲美國對外戰略調整的核心。作爲重振霸權的重要部署，該戰略有著清晰的動因和實施手段。就動因而言，美國主要基千三點考慮。第一，根據地緣政治理論，作爲歐亞大陸的邊緣地帶和工業中心，亞太不可避免地成爲霸權角逐的主戰場。第二，隨著世界經濟中心從大西洋轉移到太平洋，亞太已經成爲世界經濟引擎。 例如， 當前亞太經濟增長占全球經濟增長的 70% ，對美國而言，分享亞太發展紅利是邏輯使然。第三，中國的持續快速崛起使中美關系呈現出日趨明顯的結構性矛盾，亞太權力格局也隨之轉型爲中美“雙領導體制”且日益朝向對美國不利的方向發展。基于這一現實，美國決定通過“亞太再平衡”戰略牽制中國崛起，並利用周邊部分國家的疑懼心態作爲有力抓手。

基于上述三方面考慮，並經過長時間的醞釀，美國自 2011 年下半年以來以外交、軍事和經濟三管齊下的方式，使“再平衡”進入到實施和推進階段。外交上，美國開始廣泛參與亞太地區多邊國際機制，極力密切與本地區主要國家的關系。冷戰後亞太地區形勢所發生的一系列根本變化、尤其是經濟一體化的加速發展，使美國在冷戰時成功運行半個世紀並以其爲核心所建立的雙邊同盟體系，即“軸輻” ( hub-and-spoke ) 體系面臨著新的挑戰。爲了更好地維持自身地位，美國開始順應形勢，試圖建立一種更加包容的多邊合作機制。近幾年來，美國不僅加入了《東南亞友好合作條約》，還力圖主導東盟地區論壇（ARF) 及東亞峰會 ( EAS ) 等區域性多邊組織的議事日程，以實現政治領導。此外，美國還不斷加深與傳統盟友日本、韓國、菲律 賓和澳大利亞的關系，並積極挖掘新夥伴，與新加坡和印度等來往頻繁。隨後，美國改變了以往在南海爭端中的不介入立場，積極尋找並利用海洋問題 這一“再平衡”的新支點大做文章。

軍事上，美國除強化與盟國的合作並尋求新的夥伴外，還將主要軍事力量部署于亞太，以鞏固自身的軍事 主導地位。例如，美國國防部于 2012 年 1 月 5 日出台的 “新軍事戰略報告” 中指出，未來 10 年美國海軍力量的 60% 將部署在亞太。又如，近年來美國在該地區軍事動作頻繁，涉及範圍廣泛。在朝鮮半島，美國加強了與韓國的安保合作， 尤其是在 2010 年“天安艦事件”和“延坪島炮擊事件”後，美韓頻頻在半島周邊海域舉行大規模軍演。2013 年 2 月朝鮮進行第三次核試驗後，美韓進一步強化了軍事合作，意在對朝施加更大威懾。在日本，美國繼續突出“前沿部署” ( forward deployment ), 不僅在沖繩部署“魚鷹”直升機，還明確將釣魚島納入《美日安保條約》，以強化美日同盟作爲所謂“地區與世界安全不可或缺的支柱”之地位。此外，2013 年朝鮮核試後，美國還在日本部署了新的 X 波段雷達。在南海問題上，奧巴馬政府除在言辭上高調幹涉外，在行動上也積極跟進。例如，美國不僅向菲律賓出售武器，升級其作戰能力，還在新加坡輪駐先進的瀕海戰鬥艦。在澳大利亞， 奧巴馬于 2011 年 11 月宣布，美國將在其北部的達爾文港輪駐 200 – 250 名海軍陸戰隊官兵， 以鞏固“第二島鏈” 防線。此外，美國還加強了美印間的軍事合作，並將這種關系提升到戰略層面。軍事“再平衡”還體現爲美軍在亞太不斷提升的作戰能力。例如，美國國防部于2010 年初發布的一份報告草案披露， 美國將投入 120 億美元升級關島軍事基地，並加強以其爲中心的多個軍事基地建設。又如，奧巴馬政府提出“空海一體戰” ( Air-Sea Battle ) 理念， 將海軍和空軍納入統一的作戰體系， 意在強化聯系網絡、提升作戰規模和能力，增強戰略威懾。

經濟上，美國通過推進跨太平洋夥伴關系協定 TPP 談判，意在建立以其爲中心並繞開中國的地區經濟合作機制。長期以來，亞太經濟一體化勢頭使美國雖爲全球唯一超級大國，卻無法全面介入該地區已運行多年的多邊經貿機制，特別是該地區已經形成了以中國爲中心、以市場爲導向的自發性經濟合作機制。卡爾· 多伊奇 ( Karl Deutch ) 曾指出， “一體化進程往往起源于某個核心地區，由一個或若幹較強、較高度發展以及在一些重要領域比其他地區更先進、更具吸引力的政治單位構成”。在這種背景下， 美國力推 TPP 這樣一種全新的合作模式，其目的在于將其作爲主導亞太經濟合作的切入點和工具， 解決“再平衡” 的經濟路徑問題。可以說，TPP 的順利推進不僅能對美國經濟增長起到助推作用，更重要的是通過在該地區制定一套有利于自身的制度安排，美國有望成爲亞太經濟的領袖，取得同中國競爭的戰略優勢。

3. 國內經濟和社會改革

與越戰後美國首先啓動社會改革不同，奧巴馬政府上台後，面臨的最嚴重挑戰是因次貸問題所引發的金融危機，隨後又面臨由此激化的社會矛盾。因此，美國此輪的國內改革是從經濟領域開始的。同時，由于經濟問題和社會危機相互交織，因此在經濟改革的過程中，社會改革也隨之呈現出與之相配合的特點。

2008 年的金融危機暴露出美國經濟的根本問題是制造業的“空心化”。因此，奧巴馬始終致力于重振制造業，以實現經濟複蘇並借此創造就業、緩和社會矛盾。例如，2009 年 4 月，奧巴馬在喬治敦大學發表演講時， 首次提出將重振制造業作爲一項重要經濟戰略加以推進。同年 12 月，美國政府推出《重振美國制造業框架》，重點分析了相關的理論基礎、優勢與挑戰。2010 年 3 月，美國政府提出“五年出口倍增” 計劃，力求出口總額在 5 年內實現翻番， 即從 2009 年的 1. 57 萬億美元增加到 2014 年的 3. 14 萬億美元。同年 8 月又出台《制造業促進法案》，降低了部分進口商品關稅，以減少相關企業的生産成本。此外，在 2010 – 2015 年期間的曆年國情咨文中，奧巴馬一再強調，要加強對“美國制造”的推動，努力實現制造業複興，他還肯定了振興制造業在促進國內就業方面的作用。除了在政策上積極扶持制造業發展外，自 2012 年以來，“頁岩氣革命” 改變了美國的能源供應格局，使低價能源和高勞動生産率得以結合，客觀上提升了美國制造業的競爭力。

在大力重振制造業的同時，吸引外部投資和推動自由貿易也成爲奧巴馬政府經濟改革的重要內容。2011 年 6 月， 奧巴馬政府推出“選擇美國”( Select USA ) 計劃， 希望借此吸收更多外部投資。到 2013 年時，該計劃已被提升到與“出口倍增”同等重要的位置。此外，爲推動對外貿易發展，奧巴馬政府還積極部署多項經濟自由化安排。除前文提到的 TPP 外，美國還力圖推動建立“跨大西洋貿易與投資夥伴關系” ( TTIP )。毫無疑問， 如果上述兩項自貿協定得以順利實施，將會把美、歐、日等所有發達經濟體包括在內，從而提升全球自由貿易標准並影響世界經濟制度。

在致力于推動經濟複蘇並改善就業的基礎上，奧巴馬政府推行的一系列社會改革一方面意在解決現存的社會問題以緩解社會矛盾，另一方面也以幫助重振制造業和加快經濟增長爲目標。例如，針對美國的基礎設施老化問題， 奧巴馬于 2012 年 8 月 7 日宣布加快實施七項重大可再生能源項目，以創造近 5000 兆瓦清潔電力，供 150 萬個家庭使用，借助這一項目還可以創造大量就業。又如，爲有效解決非法移民給美國經濟社會發展帶來的消極影響，奧巴馬在總統競選之初即承諾推動移民改革，由此贏得了大多數拉美裔和亞裔選民的支持。上任後，奧巴馬于 2012 年 6 月宣布將暫停遣返幼年時進入美國並滿足若幹條件的年輕非法移民，並不遺余力地在國會推動新的移民改革法案。2014 年 11 月，在國會相關討論受挫的背景下，奧巴馬政府以行政命令的方式宣布實施包括擴展工作許可在內的若幹項“移民新政”。

在奧巴馬政府的社會改革方案中，最引人注目、也引起國內最激烈爭議的當屬醫療改革。筆者認爲，此次醫改固然意在解決不斷升高的醫療成本、急待提升的服務質量及保障範圍的低覆蓋率等美國醫療制度的頑疾，同時促進社會公平，改變美國作爲發達國家中唯一沒有全民醫保體系的糟糕狀況。但不可忽視的是，政府同樣致力于通過降低高昂的醫療成本以服務于重振制造業的大戰略目標，因爲與醫療體系相關的龐大産業也是美國制造業的重要組成部分。爲推動醫改，奧巴馬在2008 年的總統競選中提出了普遍醫保( universal health care ) 方案， 其中既堅持了自由主義的政府幹預原則，也融入了一定的市場競爭和保護個人自由原則。就任總統後，奧巴馬將醫改作爲其社會改革的重點，上台不久就成立了由其領導的醫改班子，與國會領導人、相關利益集團及民衆進行磋商和溝通。最終，《美國負擔得起的醫療保健法案》( Affordable Health Care for America Act ) 于 2009 年 11 月 7 日得以通過，隨後，衆議院于 201 0 年 3 月 21 日通過了《患者保護與平價醫療法案》 ( The Patient Protection and Affordable Care Act ) 。上述法案標志著奧巴馬政府的醫改立法工作基本完成。

（二） 成敗參半：對 2009 年以來美國戰略調整的評估

奧巴馬政府執政以來，准確把握了美國深陷內外交困戰略處境的事實，提出並推進了上述一系列有針對性的改革措施。客觀來看，其應對思路是正確的，也取得了不少明顯成效；然而，它們也面臨著諸多新的問題和挑戰， 因此其前景仍存在不確定性。以下筆者將分別從內政和外交兩個維度評估奧巴馬政府的戰略調整。

1. 在國內糾錯與改革方面，金融監管成果立竿見影，經濟改革在有較大斬獲的同時面臨挑戰，而社會改革則步履維艱。因此可以說，美國的國內戰略糾錯巳經完成，而改革則整體上仍處于起步期，最終能否成功尚難以判斷。

首先，對奧巴馬政府金融監管和經濟改革的評判，可以從以下四個方面進行。

( 1 ) 金融危機後美國所實施的一 系列糾錯行爲，尤其是極爲嚴厲的金融監管措施的出台，使金融監管湧洞、分業監管和混業經營錯配等問題獲得改善，從而保障了金融穩定，有利于維持和鞏固美國的全球經濟和金融霸主地位。此外，金融監管注重保護投資者和消費者的利益，有助于恢複後者對于美國金融市場的信心，維護了美國金融業的國際競爭力。

( 2 ) 以頁岩氣開采爲標志的“能源革命”成爲奧巴馬政府的一項重大意外收獲，不僅使美國超過俄羅斯成爲世界上最大的天然氣生産國，而且使國內天然氣價格迅速下降，爲化工、鋼鐵及玻璃制造等産業的發展提供了廉價原材料和能源，帶動了制造業的複蘇和經濟的增長。不少分析甚至認爲，世界油氣中心將就此從中東“西移”至北美，從而改變世界能源版圖。然而本文認爲，上述判斷過于樂觀，頁岩氣對美國經濟和地緣政治的影響無法達到“革命性”的程度，其原因在于：其一，天然氣無法替代石油成爲戰略性資源，尤其是其能源密度低、儲存困難，無法在交通等領域廣泛使用；其二， 頁岩氣開采已遭遇明顯技術瓶頸， 尤其是礦井的高衰減率使該項技術的前景有待觀察；其三，頁岩氣開采將對環境造成破壞和汙染，因而其可持續性尚存很大疑問。

( 3 ) 就經濟改革的核心即重振制造業而言，奧巴馬執政以來， 美國在制造業發展和對外出口增長等方面都取得了一定的成效，但距離所謂“振興” 的目標依然有很大差距。首先，2009 – 2014 年，美國的制造業總産值占 GDP 的比重由 11. 9% 上升至 14. 5%, 但制造業就業人數占總人口的比重卻並未出現相應增長。與此同時，制造業複蘇對于近年來美國經濟增長的貢獻率始終不足 1% ，因此總體來看，目前美國制造業的規模和發展狀況不僅無法與 80 年代相比， 也遠低于 2000 年的水平。

其次，“五年出口倍增” 計劃雖然使美國的出口總額從 2009 年的1. 57萬億美元增長到 2014 年的 2. 35 萬億美元，貿易狀況明顯優于同時期的歐、日等發達經濟體。然而通過數據可以發現，美國對外出口的增長速度呈現出“高開低走”之勢，尤其是近三年來美國的對外出口增速明顯放緩，最終距離當初設定的2014 年底達到 3. 14 萬億美元的目標相差甚遠（見圖3）。

( 4 ) 就吸引外部投資和推動自由貿易而言，一方面，盡管 “選擇美國” 計劃使 2011 年流入美國的直接投資增長至 2300 億美元，但隨後的 2012 年卻大幅下降至1600 億美元，2013 年則進一步下降約 10% ，因此， 奧巴馬政府要想達到預期目標並不容易。另一方面， 圍繞 TPP 和 TTIP 的談判總體上仍在推進過程中，因而這兩項規模龐大的貿易協定安排對美國經濟的促進作用仍未顯現，並且其前景也面臨著諸多不確定性。總之，美國的經濟改革特別是“再工業化” 將是一個長期的過程，不僅需要政策引導，更需要全社會逐步轉變舊有觀念，唯如此，才能爲改革奠定長遠而堅實的基礎。

其次，受國內政治的影響，奧巴馬政府的社會改革步履維艱。例如，奧巴馬的醫改方案提出後一波三折。在 2009 年 11 月 7 日的 衆議院討論中，《 美國負擔得起的醫療保健法案》雖獲通過， 但卻經過了長達 12 小時的激烈辯論， 並且以 220 票贊成、215票對、38 票棄權涉險過關。此後，在 2009 年 12 月 24 日舉行的參議院討論中，這一法案在完全沒有獲得共和黨支持的情況下以 60 票的最低必須票勉強通過。由此可見，美國政治的極化狀況已發展到尖銳對立的程度。無獨有偶，《患者保護與平價醫療法案》在衆議院同樣以 219:212 票的微弱優勢勉強通過，並一直備受質疑，尤其是圍繞其中“強制參保”條款的爭論最終發展到了由聯邦最高法院裁決其是否違憲的地步。盡管最高法院以 5 票對 4 票的裁定認爲包括“強制參保”在內的條款並未違憲，但民主、共和兩黨在該問題上的分歧仍難以彌合産 2014 年的中期選舉中，民主黨已經喪失了參衆兩院的多數席位，在這種情況下，奧巴馬在其任期內推進醫改的前景不容樂觀。

除圍繞醫改的政治鬥爭外，共和黨在其他社會改革領域同樣采取不合作的態度， 通過使用“冗長發言權”來阻止民主黨推進立法的情況日益增多。使情況更加惡化的是， 激烈的黨爭迫使一些中間派議員不得不 “選邊站”，結果是其政策立場越發僵硬，妥協空間日益減少。面對共和黨的堅決不合作立場，奧巴馬社會改革中的重大立法項目，特別是其上任時承諾的移民改革等，仍處于被迫擱置狀態。總體來看，社會改革由于涉及不同政黨和利益集團的深刻分歧， 難度較經濟改革更大，未來發展所面臨的障礙也更多。

2. 在對外戰略糾錯與調整方面，改善國際形象和甩開戰爭包袱等糾錯目標初步達成，“亞太再平衡”的成效與問題並存，而歐洲和中東等戰略要地的形勢變化將不僅有可能幹擾“再平衡”的推進，而且會對美國構建有利于國內改革的外部環境之努力形成掣肘。總之，美國的此輪對外戰略調整仍處于進行中，其前景同樣存在很大不確定性。

首先，奧巴馬政府以“戰略收縮”爲特征的一系列糾錯行爲，如改善國際形象和結束兩場戰爭等取得了初步成功，有助于美國在實力相對衰落的背景下得以充分利用自身的權勢資源。例如，根據皮尤研究中心 ( PEW ) 2013 年在全球 38 個國家進行的民調，盡管多數中東國家對美國的好感度依然低于 30%，但美國的形象在歐洲、除中國外的東亞及拉美等地區均有所改善。又如， 盡管目前伊拉克和阿富汗兩國的安全形勢依然難言樂觀， 但從美國的角度看，從中抽身並甩掉戰略包袱的目標已經實現。

其次，奧巴馬政府對外戰略調整的核心即“亞太再平衡”推行數年來，一方面使美國在亞太地區的戰略存在和影響顯著增強，同時也使中國崛起的外部環境趨于複雜；但另一方面，這一戰略並未真正實現牽制中國崛起的根本目標，並且由于該戰略在推行過程中的“軍事化”色彩日益突出，因而地區安全形勢的惡化使美國存在被其盟友利用甚至“綁架”的風險。此外，隨著近年來中國外交主動性的顯著增強，中美在亞太的戰略博弈更趨複雜。因此，美國牽制中國崛起的戰略目標在實現過程中將會面臨更多障礙。

最後，歐亞大陸的其他兩個地緣中心歐洲和中東近來一系列事態的發展，將不僅會擡高“亞太再平衡”的實施成本，而且不利于美國構建有利于國內改革的良好的外部環境。當前，由烏克蘭危機所惡化的美俄關系以及中東極端恐怖組織“伊斯蘭國” ( IS ) 崛起給美國國家安全構成的潛在威脅等，都使美國不得不分散大量精力予以處理，而這些都會反作用于“亞太再平衡”戰略，致使其首要地位大打折扣。在這種情況下，如何兼顧亞太、中東和歐洲這三大戰略要沖成爲美國對外戰略的最大難題。與此同時，外部環境的複雜化同樣會影響美國的國內改革。奧巴馬進行此類對外戰略調整的本意是在美國霸權相對衰落的情況下爲國內改革創造良好的外部環境，因而這種影響尤爲突出。基于以上分析，美國未來能否繼續奧巴馬政府“節約使用權力”的戰略，並在此基礎上全力推進國內經濟和社會改革，將最終決定本輪內外戰略調整的成敗。

(第三部分 待續）

文章來源：《當代亞太》2015 年第6期

作者：金燦榮 王浩