今天的中國，無論是城鎮還是農村，都面臨著不斷加劇的人口老齡化問題。有限的公共財政支出無法滿足日益擴大的養老需求。同時，老齡化還衍生出了一系列的社會、經濟問題。解決養老問題迫在眉睫。
早在2013年，中國發布《國務院關于加快發展養老服務業的若幹意見》，提倡逐步使社會力量成爲發展養老服務業的主體，鼓勵民間資本參與養老服務業發展。今年2月，民政部、發改委、教育部等十部委又聯合發布了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》。在其後的國務院常務會議上，國務院總理李克強提出將在醫療、養老、交通等領域推廣政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP模式），以競爭擇優選擇包括民營和國有企業在內的社會資本，擴大公共産品和服務供給，並依據績效評價給予合理回報。此舉被視爲轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。盡管只是“摸著石頭過河”，但在養老業中引入PPP模式仍不失爲一種有意義的嘗試。
老齡化現狀
如今中國人口結構面臨著三大問題：人口年齡結構迅速轉變，勞動力人口逐漸減少；“空巢老人”現象突出；高齡化趨勢明顯。
根據1956年聯合國和1982年維也納老齡問題世界大會上提出的標准，當一個國家或地區60歲及以上老年人口占總人口比例超過10%或者65歲以上老年人口占總人口比例超過7%，則意味著這個國家或地區進入老齡化。
中國第六次全國人口普查數據顯示，2010年大陸60歲以上和65歲以上人口占總人口分別爲13.26%和8.87%，同比上一次人口普查上升了2.93和1.91個百分點。《中國老齡事業發展報告（2013）》指出，隨著五十年代“嬰兒潮”出生的人口進入老年期，中國將迎來第一個老齡人口增長高峰。截至2014年底，中國60歲以上老年人口達到2.12億，占總人口的15.5%。圖一顯示了從1950年到2100年65歲以上人口占總人口比例預測。
同時，未富先老也是中國不同于其他老齡化國家的嚴峻挑戰。城鎮化的提高和二元城鄉戶籍制度的固化意味著越來越多失地農民出現。據中國社科院《2011年中國城市發展報告》稱，2011年中國因城鎮化等原因失地農民的總量已經達到5000萬人左右，且仍以每年約300萬人的速度遞增。按照2014年60歲以上人口老齡化15%的標准粗略推算，2014年中國農村60歲以上失地農民約有885萬，今後會有越來越多的老齡失地農民出現。未富先老問題在農村特別嚴重。
地方政府養老支出
同時，未富先老也是中國不同于其他老齡化國家的嚴峻挑戰。城鎮化的提高和二元城鄉戶籍制度的固化意味著越來越多失地農民出現。據中國社科院《2011年中國城市發展報告》稱，2011年中國因城鎮化等原因失地農民的總量已經達到5000萬人左右，且仍以每年約300萬人的速度遞增。按照2014年60歲以上人口老齡化15%的標准粗略推算，2014年中國農村60歲以上失地農民約有885萬，今後會有越來越多的老齡失地農民出現。未富先老問題在農村特別嚴重。
今年年初中國國務院明確養老保險制度改革，養老保險“雙軌制”正式終結，日後機關事業單位人員同樣需要繳納養老保險費用。然而，去年中國社科院發布的一份研究報告指出，中國城鎮職工基本養老保險統賬結合下的隱形債務達86.2萬億元。隱性債務，指的是在計劃經濟年代，因勞動者個人對養老保險不作任何投保，在體制轉型時由于實行了個人賬戶，這些人沒有個人賬戶資金的積累，所以國家必須對這些人的養老金進行償還。這意味著中國政府仍然需要支付工作期間沒有繳納養老保險的職工的退休金。人口老齡化的壓力以及自2010年以來人口撫養比預測的不斷攀升（圖二），人口紅利式微，更加劇了社保養老基金入不敷出的緊迫性。除此之外，出生在中國“嬰兒潮”（即1950年代）時期的人們即將進入退休年齡，其中在機關事業單位的人在工作時間內也基本沒有繳納養老保險，因而隱形債務的數字在短期內依然龐大。
爲何PPP？
政府與社會資本合作（Public Private Partnership，簡稱PPP)，從廣義上來說，是指政府與社會資本之間，以合作建設城市基礎設施項目，或是爲了提供某種公共物品和服務爲目的，彼此形成的一種夥伴式關系，而公共部門則由公共設施和服務的提供者變爲制訂者、合作者、購買者和監督者。
在政府財政支出壓力巨大的前提下，引入能夠提供有成本效益的公共産品和服務的第三方是一個三贏的選擇。通過引入社會資本，帶動行業發展，加強政府與社會資本的合作，風險共擔，增加養老行業的業內競爭，降低養老服務價格，既減輕了政府的財政負擔，同時增加了養老服務與産品的供給，增強了競爭狀態下的服務質量。
PPP在醫療行業的應用
不同于其他基礎設施投資，養老業的投資額度大，回報周期長，因而在目前的養老行業中，仍然沒有一個固定的、有效的、可複制運用PPP的模式。除此之外，區別于年輕一代的消費結構，老年人的消費主要集中在醫療支出上，因此醫療行業PPP的成功案例可以有技巧地借鑒到養老行業中。根據中國投資咨詢的調查，目前中國的醫院有四大PPP的典型案例，以下列舉其中兩個：
(1) 廣州廣和醫院由廣州市第一人民醫院（簡稱“市一”）和廣濟醫療器械有限公司（簡稱“廣濟”）合作建立。其中，品牌、業務用房和技術由市一提供，資金和業務管理由廣濟提供，從而達到雙方優勢互補的效果。雙方根據合作協議進行利潤分成，完全與市場機制接軌。這家醫院自試營業以來，已經基本達到運營平衡，成爲廣州市職工醫療保險定點醫院。
(2) 汕頭潮南民生醫院是由香港企業家吳鎮明先生投資興建，並由汕頭大學醫學院第一附屬醫院全面經營管理的綜合性中外合資醫院。由于角色明晰、目標一致，醫院一年內便實現了運營的收支平衡。醫院不僅爲潮南區百姓提供了優質、方便、及時的醫療衛生服務，同時也真正解決了“看病難”問題。
PPP模式在醫療甚至其他領域的案例還有很多，具體的政府與社會資本之間的關系也有很多種，但總結起來一個共同點就是，以社會資本作爲公共項目的主要運作資本，且政府更多應該成爲一個監督者而不再是公共服務或産品的提供者。
PPP的機遇和挑戰
2011年民政部發布的《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》提出中國養老方針“9073”爲主，即90%的老年人使用由社會提供服務的居家養老，7%的老年人使用社區養老服務以及3%的老年人使用以養老院爲主的機構養老。
從根本上而言，政府倡導公共領域引入PPP模式的一個主要原因是政府在提供公共設施或服務方面缺乏足夠的資本投入，尤其是在老齡化日益加劇、養老需求不斷增加的壓力下。正如前文所言，通過PPP模式引入個人和社會資本，一方面減輕了政府的財政負擔，另一方面，經濟風險能夠由政府與社會資本共同分擔。同時，在提高市場競爭的前提下，PPP模式有利于增加養老服務的供給和改善服務質量，更重要的是，價格市場化下，競爭有助于降低養老服務價格，降低養老成本，惠及更多老年群體。
盡管中央政府在年初出台了相關政策鼓勵支持民間資本參與養老産業發展，但在沒有成功先例的養老行業開展PPP模式仍存在一些挑戰：
首先，不同于基礎設施項目建設，養老項目的PPP合作模式多樣化，設施建設、收費標准監管難度大。相比起硬件設施建設，養老服務更加注重細致和人性化的照料、服務。這不僅需要制定並完善良好的政府與社會資本合作、運營和管理制度，同時需要加強整個社會對養老行業人才培養的重視。
其次，養老供需不協調。從養老的方式來看，目前養老業中常見的PPP模式主要有地産養老、機構養老和居家養老等。一方面，相比起公辦養老機構，這些以盈利爲目的的民辦養老機構價格和質量良莠不齊。價格高的，質量較好，目標群體主要是家庭經濟條件較好的老年人。價格便宜的，質量難以保證，老年人甯願選擇在家養老，因此也出現了民辦養老機構床位空置率高的問題。另一方面，受中國傳統文化習俗的影響，老年人一般傾向于居家養老。經濟條件較好的老年人自然會選擇在熟悉的家庭中養老。對于那些生活在底層的老年人而言，政府的社會保障安全網會提供“兜底”的養老服務。然而對于占大多數的“夾心層”則既難以支付質量好的民辦養老機構的高昂費用，同時也很少能夠享受到居家養老的優惠政策。總體而言目前中國的大多數民辦養老機構選擇走“高端”路線，針對經濟條件較好的老年人，而社會中對養老有更大需求的實際上是處在中層甚至底層的老年人。
中國老齡産業協會副會長張恺悌在接受《東方了望周刊》訪問時指出，目前對居家養老模式有支持作用的政策僅占所有相關政策的一小部分；相反，更多的政策傾向于僅占3%的機構養老，比如福利彩票基金主要用于投入公立養老機構建設。養老政策亟需進行結構性調整。
最後，是政策法規的完善。理論上，政府與社會資本在PPP模式中應該處于平等的地位，但由于政策法規來自政策制定者，合作的最終目標是提供公共産品，社會資本在合作中往往處于被動狀態，社會資本自身的優勢可能難以體現。
政府與社會資本該如何合作？
在理論上和實踐中，PPP模式帶動養老業發展仍存在諸多爭議。無論如何，養老需求的不斷增長是未來幾十年可預見的情形。有限的政府資源必須借助社會資本以滿足龐大的養老需求。結合以上的分析和討論，筆者列出幾點政策思考：
一、在養老政策制定上要與實際養老需求達成一致。當前中國的養老方針以居家養老爲主，因此政府在引入PPP模式的過程中，要考慮到有利于維持並發展以居家養老模式爲主，社區養老和機構養老爲輔的優惠政策。
二、政府應該利用稅收等經濟優惠政策鼓勵、吸引更多個人、企業投身養老産業，爲該行業的發展帶來創新的動力，尤其是在切合當前主要養老方針的投資上。
三、基于當前中國老齡人口的經濟狀況，PPP模式需要鼓勵發展更多普惠性而非高端的養老服務和産品。
四、養老人才培養。社工、護理人員在提供養老服務中不可或缺。利用政策優惠手段鼓勵社會機構，如福利機構、基金會、養老機構，針對教育水平較低的中年人，尤其是失業或待業人士，開辦養老工作者資格培訓，提高養老工作者的服務水平，以及全社會對養老工作者的理解、尊重。
五、推廣醫養結合的養老服務，鼓勵有社會資本參與的醫院在社區建立醫養結合的社區養老中心。以居家養老爲核心模式，社區養老爲輔，推廣以居家養老服務結合社區醫療的PPP模式。
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