來源 / 中國經營報
原建設部副部長、中國房地産業協會會長劉志峰談40年房改路
應完善稅收政策 防止部分人鑽政策漏洞投機炒房
“房改與改革開放同歲”，劉志峰的開場白簡潔明了。他常用這句話來糾正外界對房改始自1998年的普遍看法。
雖已年屆古稀，但劉志峰思路清晰，非常嚴謹，或許是多年從事政策研究制定相關工作保留下來的習慣，采訪過程中他不時翻找文件資料，對房改進程中每一個時間節點都力求准確。
改革開放初期，面積狹小的“筒子樓”盛行，每個單間大約只有十幾平方米，一家三代擠一間房是普遍現象。住房短缺是當時突出的社會問題，住房制度改革迫在眉睫。
1992年，劉志峰擔任國家體改委副主任兼國務院房改領導小組副組長，分管住房改革、土地制度改革、社會保障制度改革等多項工作。從此，他與中國房地産市場結下了“不解之緣”。
房改初期巨大的阻力讓劉志峰至今記憶猶深。那時候，談論房子的買賣一度上升到國有資産流失的高度，受當時社會觀念和福利分房制度的影響，加之涉及到多方面改革，房改舉步維艱。
在當時，爲拿出一套初步的政策方案，劉志峰帶隊在全國各地開展調研，曆時8個多月，召開上百次座談會，聽取了各領域2000余專業人士的意見。
1998年國務院正式取消福利分房制度，住房供應貨幣化分配取得突破性進展，房地産業開始進入快速發展道路。
同年，劉志峰調任建設部副部長，直到2007年卸任；15年間，他一直從事房改工作，參與了房改重大問題的研究決策和重要文件的起草、部署、實施。2016年至今，劉志峰擔任中國房地産業協會會長，仍爲住房制度改革奔走呼號。
房改初期阻力大：有退休副書記帶頭買房被批判
“房子都賣了，我們幹什麽？”時隔近30年，現在回想起當年各地方房管局局長的發問，劉志峰記憶猶新。
這一幕發生在1993年11月29日~12月1日期間召開的全國第三次住房制度改革工作會議上，劉志峰提出“售租建並舉，以售爲主”的新房改方案，一改前次住房制度改革工作會議上定下的租、售、建並舉，以提租爲重點，“多提少補”或“小步提租不補貼”的租金改革原則。
“開會各個地方的房管局局長都來了，他們說房子都賣了，我們幹什麽？我說搞市場經濟，公房賣了要幹的有很多，比如物業服務、産權管理、房地産交易等。”劉志峰回憶道。
劉志峰說的“公房”是指由國家以及國有企業、事業單位投資興建、銷售的住宅，個人只有承租權而沒有所有權，是從中華人民共和國成立以來一直沿用的低租金福利分房制度的特殊産物。
隨著經濟發展，實行已久的低租金福利分房制度已不再適應社會需求。到改革開放初期，1978年城鎮人均住宅建築面積僅有6.7平方米，低于1949年8.3平方米，加之大量知青返城，住房短缺成爲當時十分突出的社會問題。
“解決住房問題，能不能路子寬些”，1978年9月，改革開放總設計師鄧小平強調。一年後，國家城建總局選擇西安、南甯、柳州、桂林、梧州5個城市，開展向職工出售新建住房的試點，由政府統一建設住房，以土建成本價向居民出售，房改開始起步。
“原來分房一分錢不要，職工工資很低，當時試點售房以土建成本價向職工出售，三四百塊錢1平方米，即使這樣職工也買不起，單位也拿不出錢來建設，因此進展比較緩慢。”劉志峰說。
1980年4月，鄧小平再次談話指出，城鎮居民可以個人購買房屋，也可以自己蓋，新房、老房均可出售。1982年4月，國務院同意選擇鄭州、常州、四平、沙市4個城市，開展新建住房補貼出售試點，由政府、單位、個人各負擔房價的三分之一。
第二次試點售房，和第一次一樣，收效依然不理想。劉志峰把原因歸結爲兩點：一方面社會整體大環境下，國家、地方政府、企業財力困難，沒有足夠的資金用于住房建設；另一方面，長期福利分房、低租金使用的同時實行低工資制度，職工支付能力不足。
“加上住房福利制影響，職工早晚都會分到房子，就付個房租，按照套內面積，房租也就每平方米5分錢、1毛錢。”兩次試點售房收效甚微後，1986年國務院成立房改領導小組，下設辦公室負責協調全國住房制度改革。隨後，國務院相繼批准煙台、蚌埠、唐山等城市的住房制度改革方案，主要內容是按照提租和補貼持平的原則，大幅提高租金，同時給予相應補貼。
在總結試點城市經驗的基礎上，1988年召開了第一次全國住房制度改革工作會議，形成了以提租補貼爲核心的第一個全國性住房制度改革方案。“假設原來租金是1毛錢每平方米，現在提到5毛錢，補貼4毛錢，職工自己掏1毛錢，也有政府和企業拿不出錢，實際進展還是比較緩慢。”劉志峰告訴《中國經營報》記者。
據劉志峰介紹，到1990年，全國共12個城市、13個縣鎮和一批企業出台了以提租補貼爲主要內容的房改方案，但由于提租補貼幅度趕不上物價上漲的幅度，因此大幅度提租面臨地方政府財政困難和居民承受能力問題，阻力也很大。
1991年6月、11月國家又接連出台了關于住房制度改革的文件，確定了租、售、建並舉，以提租爲重點，“多提少補”或“小步提租不補貼”的租金改革原則。
“從1978年到1991年之間，房改總體來講處于探索階段，有一定成效，但是步子緩慢，當然也爲後面改革積累了一些經驗教訓。”劉志峰如此評價房改第一階段的工作。
1992年劉志峰開始擔任國家體改委副主任兼國務院房改領導小組副組長，一年後的全國第三次住房制度改革工作會議上，他提出以售爲主的改革方案。“爲什麽我提出以售爲主？”劉志峰突然反問道。他認爲過去實行住房低租金制度，因此工資中住房消費含量比較少，約爲5%，而國外職工工資中一般住房消費含量約達20%。
據劉志峰回憶，允許公房出售之初，面臨不小阻力，甚至有人認爲會導致國有資産流失。他講了一個小故事，當時有一位市委副書記，馬上面臨退休，市裏動員其帶頭買房。這位老書記黨性挺強，很快同意了。算完賬，買房大概要花2萬多塊錢，老人家把存折裏的錢都拿出來了。“過了幾天，要批判私有化，這個事讓市委非常作難，市裏又動員這個老同志說你別買了，現在把錢退給你。老同志就提出來，原來我是定期存款，你們非得讓我買房，我這利息損失誰給補啊？”
退休老書記波折的買房故事只是當時住房市場的一個縮影。“所以房改就是這樣反複，推進過程非常不容易”。
直到1994年7月，國務院印發《關于加快城鎮住房制度改革的決定》（以下簡稱“43號文”），明確了向職工出售公房是形成住房市場的必要前提，從根本上破除了“賣房就是搞私有化”的說法；同時明確了公房中既有國有資産，也有職工應得的相當比例的工資，作爲實物性分配給職工，因此公房可按一定折扣價格出售。43號文的主要內容可以概括爲“三改四建”。
政策出台需審慎：房改方案出台前曾調研8個多月
面對地方房管局領導的發問時，劉志峰擔任國家體改委副主任兼國務院房改領導小組副組長，正式參與國家房改工作一年多。過去那一年，是劉志峰15年房改生涯中印象最深的一段時間。
1992年底到1993年七八月份，劉志峰帶隊在全國範圍內開展房改工作調研，召開了上百次座談會，分別聽取專家學者、實際工作者和企業及地方政府負責人、國務院相關部門近2000人的意見。
“那時交通不方便，調研8個多月，很辛苦。因爲房改比較複雜，不是單項的改革，涉及到國家、企業、單位、職工多方面的利益關系，又涉及到經濟體制改革、社會制度改革，以及整個社會穩定。另外，房改和企業改革相關，也涉及到部門利益。”
曆時8個多月調研後，1993年劉志峰拿出了“以售爲主”的綜合房改方案，這套方案最大的亮點在于對房改的整體思路做了調整，劉志峰將其總結爲“六化”，具體而言分別是産權自有化、分配貨幣化、建設産業化、供應社會化、保障多樣化、管理專業化。
“把原來成套的、符合標准的公房拿出來賣，收回的資金用于啓動房改，這樣政府建房有一部分資金了，還要建商店、學校等配套。”
在劉志峰看來，1994年出台的43號文至今也不過時，“三改四建”內容非常完善。經過幾年努力，到1997年，我國城鎮新建住宅投資達3319.67億元，是1980年的25倍；城鎮人均住宅建築面積在城鎮人口大量增加的情況下達到17.8平方米，是1978年的2.65倍。
但不容忽視的是，43號文提出的貨幣化改革仍未取得突破，在存量住房逐步進入新體制的同時，新建住房又不斷進入舊體制。
1997年，金融危機開始席卷東南亞，所到之處企業倒閉、工人失業，社會經濟一片蕭條。爲應對亞洲金融危機，保持經濟平穩增長，迫切需要擴大內需，培育新的經濟增長點。1998年，時任國務院總理的朱镕基在兩會期間召開新聞發布會時，明確宣布推動五項改革，第一項就是住房制度改革。
朱镕基表示，住房的建設將要成爲中國經濟新的增長點，但必須把現行的福利分房政策改爲貨幣化、商品化的住房政策，讓人民群衆自己買房子。4個月後，國務院印發了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發［1998］23號）以下簡稱“23號文”，徹底取消福利分房制度，成爲中國房改進程中的劃時代之舉。
“1998年以後住房商品化推進力度更大了，給人們造成一個印象是1998年開始房改，實際上房改是和國家改革開放同步的。”而住房貨幣化分配也早在1991年就開始了。“住房貨幣化分配有兩層含義，一是建立住房公積金制度，二是在工資裏面增加住房消費含量。”
時間回溯，1991年朱镕基還擔任上海市委書記時，借鑒新加坡中央公積金制度經驗，在上海率先建立住房公積金制度，單位和職工本人各拿出工資3%建立住房公積金，進行統一管理。
“當時我給公積金歸結了幾項功能，第一是籌資建房的功能；第二是互助功能，已經買了公房住的人，交了公積金實際是爲沒有房的人服務；第三是信貸功能，住房貸款最早是公積金開始發放的，不是銀行。”劉志峰說。
曆史資料顯示，上海建立住房公積金第一年，就歸集資金4.2億元，第二年歸集7.5億元，建設住房200多萬平方米，成效十分顯著。截至2017年底，全國累計繳存住房公積金12.5萬億元，提取住房公積金7.3萬億元，累計發放住房公積金個人住房貸款3082.6萬筆、7.6萬億元，有力支持職工住房消費需求。
劉志峰認爲，增加工資中的住房消費含量，是住房分配貨幣化另一條途徑。1998年以後提高了公積金比例，最高可以提到工資的12%，單位和個人加起來有24%，放在公積金管理中心，用于建房。“公積金制度建立後，推行速度還是比較快的。包括金融機構也願意提高公積金比例，因爲這樣職工收入提高，還不用交個人所得稅。”
隨著職工工資逐年上漲，1999年國務院頒布《住房公積金管理條例》，住房公積金制度開始全面建立，將公積金繳納比例控制在12%以內。
在23號文的推動下，市場成爲配置住房資源的主導力量。在很短時間內，把大量資金吸納到房地産業，促使房地産進入快速增長階段。1999年，我國房地産投資增長率爲13.5%，並且迅速成爲新的經濟增長點和支柱産業。
房地産的快速增長從1998年開始，持續了5年，期間我國住宅和房地産投資以及市場交易額，平均每年增幅都維持在兩位數以上。
2003年房地産市場迎來拐點。當年，國務院印發《關于促進房地産市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號），指出房地産業已成支柱産業，但同時應當看到，房地産市場發展還不平衡，一些地區住房供求的結構性矛盾較爲突出，房地産價格和投資增長過快；房地産市場服務體系尚不健全，住房消費還需拓展；房地産開發和交易行爲不夠規範，對房地産市場的監管和調控有待完善。
房地産調控政策正式登場。據記者梳理，2003年~2008年期間，相關部門先後出台與房地産相關的調控政策多達40多次，涉及土地、金融、財稅等各個方面。
房價上漲過快是調控政策不斷出台的直接原因。根據國家統計局數據，2003年~2008年全國房屋每平方米銷售均價分別是2359元、2778元、3167.66元、3366.79元、3863.9元、3800元。平均每年房價變化幅度爲17%、14%、6%、14%、-1%。2008年全國房屋銷售均價較上年略微下降，調控效果初步顯現。
調控進行時：讓全體人民住有所居
房價快速上漲，讓中低收入家庭的住房困難問題越來越突出。
事實上，1998年出台的23號文就規定建立和完善以經濟適用住房爲主的住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，調整住房投資結構。
“但是由于一些地方經濟適用房定位不明確，出現了單套面積過大、供應對象控制不嚴等問題，尤其是開寶馬住經適房的現象受到社會輿論批評，經濟適用房政策沒能按照初衷很好地執行。”劉志峰表示，2003年~2006年，經濟適用房建設數量大幅下降，加之房價上漲過快，加劇了中低收入家庭的住房困難問題。
2007年十七大提出讓全體人民住有所居，8月《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若幹意見》（國發［2007］24號）出台，首次明確了政府對低收入家庭應承擔的住房保障職責，將廉租房對象由過去最低收入家庭，擴大到低收入家庭，將經濟適用住房對象由原來中低收入家庭，縮小爲低收入家庭，並且首次提出要將廉租房和經濟適用房對象銜接。
緊接著，美國次貸危機引發的全面金融危機，向全球蔓延，中國經濟增速回落，出口出現負增長。
爲應對全球金融海嘯，2008年12月國務院印發《關于促進房地産市場健康發展的若幹意見》（國辦發〔2008〕131號），要求開展大規模保障房建設，住房公積金也可試點貸款支持保障建設項目，從保障房建設、信貸和稅收優惠、支持房地産企業融資、強化地方政府責任等多方面，全方位拉動房地産市場。
“4萬億”投資拉動計劃刺激下，房地産重新活躍並拉動經濟增長。2009年，房地産開發投資3.62萬億元，商品房銷售面積9.37億平方米，全國城鎮土地使用稅、土地增值稅、房産稅、契稅、房地産營業稅、房地産企業所得稅、房屋轉讓個人所得稅合計6943億元，占全國稅收收入的11%，全國土地出讓收入約達1.5萬億元。
2010年1月國務院又印發《關于促進房地産市場平穩健康發展的通知》（國辦發 〔2010〕4號），要求增加中低價位、中小套型普通商品住房供給，部分城市要切實增加限價商品住房、經濟適用住房、公共租賃住房供應，執行差別化的信貸政策和稅收政策。
據劉志峰回憶，此後兩年多時間內，房價上漲預期仍舊很強烈，而且不同地區房地産市場出現分化，國務院有關部門繼續加大調控力度。
2013年樓市購買力重新活躍，當年全國商品房銷售面積13.1億平方米，同比增長17.3%，其中住宅銷售11.57億平方米，同比增長17.5%。商品房銷售額81428億元，增長26.3%，成交均價6237元/平方米，較2012年增長7.7%。
2013年“新國五條”出台，明確地區年度房價控制目標、提高二手房交易個人所得稅、提示房價過高地區實施預售限制/提高二套首付等，2014年~2015年在政策遏制下房地産與相關産業發展困難。
2016年中央加大力度去房地産庫存，化解産能過剩，房地産市場迎來了短暫的高歌猛進時期。“房子是用來住的，不是用來炒的”，2016年中央經濟工作會議爲住房市場定調，2017年至今，調控政策持續收緊，中國房地産市場再次進入調整期。
總結多年調控經驗，劉志峰指出，當前房地産市場仍然存在房價上漲過快、供應結構失調、住房的基本屬性扭曲、資産泡沫風險積累等問題。
“當前主要的問題有三個：一是新移民、新就業職工住房困難，他們收入低，積累少，就業穩定性低，房價高、難租房對他們的生活構成很大壓力；二是住房資源占有不均衡，有的人占有三四套住房，有些人住房困難；三是從市場層面看，還有杠杆率過高、系統性金融風險的防範等問題。”劉志峰說。
如何解決？劉志峰分析認爲，房地産市場問題的根本原因是稅收政策不完善，因而被部分人利用，鑽政策漏洞投機炒房。
“實際上1998年出台23號文的時候，我就提出征收物業稅，現在叫房地産稅，當時大家對這個文件爭論很厲害，最後沒形成統一意見。”這是劉志峰15年房改系統工作最大的遺憾。
卸任建設部副部長後，劉志峰與住房市場改革的緣分並未結束，多次在公開場合呼籲盡快出台房地産稅。他認爲征收房地産稅時可以采取“新地新房新辦法，老地老房老辦法”，盡最大可能減少社會矛盾，維護社會穩定。
劉志峰解釋稱，所謂“新地新房新辦法，老地老房老辦法”，即新房全面征收房地産稅，建設用地仍然實行招拍挂，在招標時明確規定，向購買新房的家庭征收房地産稅。
“國外來講，比如美國，凡是不動産都要征稅。現在城市都實行網格化管理，假設北京某個地段房價6萬元/平方米，某個地段6.5萬元/平方米，某個地段7萬元/平方米，雖然價格是經過市場調研確定的，但每棟房子質量不一樣，因此可以按84%或85%來征稅，稅率像美國聯邦政府規定在1%~3%之間，具體多少由地方政府來定。這個錢可以用來修路、建學校、房屋維修，也是房地産市場宏觀調控的手段。”
“原來土地招拍挂，很高的房價，人家已經買了，再去征收房地産稅，說不過去。新地新房新辦法，假如規定從某個時間節點開始，新拍的地上蓋房子後，老百姓買了都要征收房地産稅，這樣一下子就能把土地價格降下來，老百姓買房也會更加理性。從另一個方面來講，也能促使老房子盡快該出租出租，該賣就賣，降低空置率。老房子到年頭再征稅，比如住宅70年産權到期後再征稅。”
改革再出發。談及住房市場深化住房改革，劉志峰建議確定以使全體居民都能夠居住在符合健康文明標准的住房裏，滿足人民群衆不斷增長的美好居住生活需要爲目標，完善住房供應結構，租售並舉，使群衆能夠獲得合適住房，完善住房保障體系，使那些沒有能力通過市場獲得合適住房的家庭，能夠住有所居。