“兩會”提出的經濟問題作爲國家最高立法機構的全國人大和政治多元性體現的政協（簡稱“兩會”），其實質作用常常受到質疑。盡管如此，每年三月舉行的“兩會”，作爲政府向公衆解釋和發布政策的重要一環，仍具有特別重要的意義。
今年兩會的重中之重仍然是經濟問題。第一、今年是“十二五規劃”（2011-2015）的最後一年。第二、這是2013年11月中共十八大三中全會所部署的全面深化改革的關鍵時期。第三，也是最重要的一點，2015年中國經濟面臨著來自內外的日益加劇的挑戰。中國國務院總理李克強稱這是保持穩定發展和結構性調整的關鍵一年，也就是說，中國的領導層正面臨著經濟轉型和經濟放緩的雙重嚴峻挑戰。
李克強總理在人大會議作出的政府工作報告分六部分，其中四個部分主要討論經濟問題。報告指出，盡管困難重重，2014年無論從經濟增長、就業率、通貨膨脹、增長質量優化等方面的表現都基本令人滿意。
中國政府並未采取強烈的刺激措施，而是使用了靈活的有針對性的政策，此舉相當有效。政府在財政和稅收方面進行了一系列改革，對行政進行精簡，並進一步開放經濟。同時，爲了中國經濟的可持續性發展，政府還加快經濟轉型的步伐。
去年的成功經驗加強了中國領導層的信心，但由于世界經濟持續低迷，國內經濟瓶頸難以攻破，使他們感覺到了今年經濟問題的緊迫性。因此，中國政府爲2015設定的經濟目標爲一個適度的發展範圍，以便爲政策調整保留一定的空間（表一）。
由于當前領導層力求在幾個方面獲得平衡，因此上述經濟目標是合理的。進一步說，政府需要在爲經濟發展提供足夠動力的同時，保持穩定的宏觀經濟政策；在推動經濟轉型的同時，保證穩定增長；在不破壞現有的增長勢頭的同時，培養創新能力並開發新的增長點。
以上幾點可以概括爲：保持中高速增長和邁向中高端發展水平的“雙目標”；堅持政策穩定，穩預期和促改革調結構的“雙結合”；打造大衆創業、萬衆創新和增加公共産品、公共服務的“雙引擎”。
由于政府有足夠的政策工具來影響經濟，這些目標應該是可以實現的。事實上，政府已經承諾，要確保並提高宏觀經濟政策的連續性。更重要的是，中央政府將更積極地采取預期調整、政策微調和目標規則。
更具體地說，爲了保持經濟增長勢頭，中央政府將采用擴張性的財政政策，包括把財政赤字占GDP比例從2.1%提高至2.3%。爲了解決財政問題，尤其是地政府的財政問題，中央政府還將使用其他工具，如允許地方政府發行特殊債券，以及確保有資質的在建項目得以持續融資。
同樣地，中央政府在貨幣政策上力求謹慎而靈活。雖然廣義貨幣供應量（M2）預計將增加12%左右，政府已經表明，根據經濟的需要，M2的增加可能調高。通過公開市場操作、利率、存款准備金率和再貸款等工具，中央政府希望能夠保持貨幣政策的靈活性。
除了保持適度的經濟增長，政府也致力于進一步的改革開放。在深化改革方面，政府強調了簡政放權、投資融資管制的放寬和自由化、定價機制的放寬、財稅改革，以及金融行業的改革和自由化。
政府還承諾要通過放寬外來和對外直接投資的管制使得經濟進一步開放，並積極參與地區和全球經濟一體化和治理方案。
政府經濟工作的中長期目標是推進結構改革，促進可持續發展。政府經濟政策所強調的方面包括刺激家庭消費、政府增加公共産品投資、減少地區發展差距和中國産業的升級。最重要的是，它的目標是通過鼓勵創業和創新，希望能夠把經濟增長動力從傳統的投資驅動型轉變爲消費驅動和創新驅動。
兩會中的政府經濟工作計劃是全面的、合理的，也符合中共2013年底部署的重大改革計劃。中國領導層今年面臨的最大挑戰，是如何讓經濟從高速增長平穩轉向中速增長的新常態。
這就要求政府在監控經濟趨勢時保持高度警覺並能夠純熟運用宏觀經濟工具。在時機成熟時，中央政府應采取必要手段，解決當前經濟所存在的重大問題和風險。在進行經濟結構調整和深化改革開放時，政府也必須果斷、務實地抓住時機。
對中國領導人來說，經濟增長至關重要，維持7%左右的增長率仍然是首要任務。由于去年底以來，中國經濟未有顯著好轉，政府自然感受到緊迫的壓力。
到目前爲止，本屆政府力求避免對經濟使用強刺激。另一方面政府已出台各種新政策和改革方案，其中包括今年5月1日生效的儲蓄保險法，這對金融改革有重要意義。
今年4月1日，國務院常委會決定，中國社保基金可用于地方政府債券的投資，以20%爲限。如果經濟持續面對增長下滑壓力，政府也許會出台更強烈的政策組合。
然而政府在執行層面仍然面臨兩個挑戰。第一是確保有效地執行政策，尤其是在地方政府層面。某些政策的實施可能在某種程度上削弱了地方政府領導的權力，使得他們面對各方政治壓力時力不從心。
如果經濟持續低迷，中央政府的許多市場導向政策是否足夠靈活、是否能夠應變，是政府面對的第二個挑戰。關鍵在于中央政府能否頂住壓力，避免采用過強的財政、貨幣和其他措施刺激經濟。因此，來自最高層的強有力的政治支持將會是保持政策一致性的至關重要的一部分。
具體的改革規劃
本次的政府工作報告提出了相當全面的改革計劃，其實施大概需要數年時間。盡管經濟增速已經逐步放緩，但是政府仍要保證中國經濟能夠持續增長。本次的政府工作報告表明政府已經意識到進一步改革的重要性。
總的來說，改革計劃和目標比從前更明確、更詳細。政府希望在關鍵的改革領域有所突破，開發新的增長動力，進而促進整個經濟體的發展。
1、簡政放權
本次改革的首要環節是在加強上級政府監管的同時，給下級政府和整個社會簡政放權。工作報告中特別強調了改革的三個具體領域，包括行政審批制度、工商登記制度，和建立市場准入負面清單制度。
在行政審批制度改革方面，現有許多項目的行政許可審批將被取消，或放權給下一級政府，同時非行政許可審批將被廢除。在工商登記制度改革方面，政府將進一步簡化資本注冊手續，並逐步實現“三證合一”，將營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證統一到一個證書。同時對工商中介服務也要進行整頓和規範化。
在建立市場准入負面清單制度方面，爲了確保地方政府依法行使權力，本次政府工作報告要求省級政府公布其權責範圍。報告進一步強調，地方政府必須完全放開那些應該交給市場或社會的權力，並接過原屬上級政府的審批權力。
這說明，一方面，在企業成立的准備階段，政府要簡化行政審批、工商登記和放寬市場准入；另一方面，要加強對企業的後續監管。這不僅需要政府職能的轉變，同時也需要各種非實體的制度建設，比如良好的信用評級體系和可以共享、交換信用信息的平台。
2、投融資改革
投資對未來發展依然很重要。政府希望以有限的政府投資爲杠杆，同時探索各種創新的方式來吸引來自社會的投資。
首先，由于投資項目的審批手續被取消或簡化，或放權到下級政府，或開展網上申辦，需要政府審批的投資項目會大量減少。
其次，由于要鼓勵民間設立資本基金，私人投資的市場准入將大大放寬。第三，通過投資補貼、資本注入和建立相關基金，政府希望能把非政府類投資引向重點項目。
最後，在基礎設施建設和公用事業領域，政府希望能夠加強非政府資本與政府的合作。
3、加快價格改革
本次政府工作報告也減少了大量原本由政府定價的商品與服務的種類與項目，希望此舉能夠加強市場在分配資源中的決定性作用。原則上，所有能夠在市場中自由競爭的商品和服務，政府將不再進行價格控制。
報告確定了幾個價格改革的領域。政府將停止對大多數藥品定價，並把某些基本公共服務的定價權力下放給下級政府。除此之外，政府在發電、送電領域將擴大試點定價改革，在農業用水領域開展價格改革。政府會改革資源性産品的定價政策，也會對電、水和天然氣的家用消費實行分層定價。
4、進一步財稅體制改革
通過這次改革，政府的總體目標是改善政府收支和稅務管理，讓政府的行政職責與財政資源相匹配，使中央與地方財政關系合理化。
在政府收支管理改革方面，工作報告強調了三點。首先是建立全面的、合理的、開放和透明的預算體系。具體地說，就是要求所有中央和地方政府部門向社會公布預算和決算，除了機密信息以外。
第二，是把原來計劃用于國家資本運作的一部分預算轉變爲社會開支。
第三是實行中期財政規劃管理。
在稅收方面，報告明確了兩大領域。一是改革某些稅收，二是修改關于稅收征管法的行政法規。更具體地說，政府擬用增值稅取代營業稅，並將調整和提高消費稅，擴大資源稅從價計征範圍。與此同時，政府計劃向全國人大常委會提交修改完善稅收征收管理法的議案。
在調整中央地方財政關系方面，報告指出，政府將對轉移支付制度作出改革，從而更明確界定中央和地方政府各自的權力和支出責任，並對兩者之間的稅收分配作出適當調整。
5、金融改革更好地服務實體 經濟
本次提出的金融改革包括：增加金融機構的多樣化、改善金融服務、推動人民幣國際化、並進一步發展和優化資本市場。爲了發展和改善金融機構，政府鼓勵有資質的私人投資者建立中小型銀行和其它金融機構，並對農村信用社進行改革和強化，同時鼓勵那些以發展爲導向和有政策支持的金融機構提供公共産品。
除此之外，利率和彙率管理也會作出改革。存款保險制度將很快建立。央行預計將進一步使利率自由化，並改善相關的管理。在允許人民幣更加自由浮動的同時，政府將繼續把人民幣彙率維持在適當的水平。
政府希望逐步穩定地推進人民幣國際化，例如允許人民幣資本賬戶可兌換，建立人民幣跨境支付系統，鼓勵私人海外投資試點，並在適當時候啓動股市的深港通。
政府認識到，有效的資本市場對經濟是至關重要的，並決心建立一個多層次的資本市場體系。采取的措施有：建立股票發行注冊系統、發展地區性的資本市場、爲中小企業提供服務、鼓勵信貸資産證券化、擴大企業債券的發行以及發展金融衍生品市場。
6、國企改革和國有資本管理
在改革中國國有企業方面，爲了完成定向改革，政府需要明確國有企業的不同職能。一方面，政府希望以國有資本投資公司和資本運作公司爲試點，提高國有企業的經濟表現。
另一方面，通過鼓勵和規範非國有資本對國有企業投資項目進行股權投資，政府希望能夠系統性地實現國有企業的混合所有制改革。更具體地說，國家的目標是加速電力、石油和天然氣行業的改革。
本次政府報告還強調了非國有經濟領域和産權保護對整體經濟的重要性。除此，科學、教育、文化、醫療和衛生保健、養老金、事業單位和住房公積金也是本次政府報告的重要內容。
經濟開放的新任務
在本次政府報告中，政府強調了對新一輪更具高度的、更全面的經濟開放的決心，對貿易、跨境投資、雙邊和多邊及區域合作等方面都制訂了改革方案。
首先，中國要繼續促進貿易，提高貿易便利化和推動貿易結構的升級。中央與地方政府該如何重新分攤出口退稅的財政負擔也是本次工作報告的一個重點。爲了地方政府和出口企業的利益，中央政府將承擔今年新增的退稅負擔。此後，政府將合理調整進出口稅費，並發布此類稅費的完整清單。
在推動中國貿易結構調整和服務貿易的發展這兩個方面，政府也采取了幾個創新措施，包括開發貿易服務綜合平台、推進市場采購貿易、擴大跨境電子商務試點，同時也鼓勵更多城市開展服務外包。中國也會更加積極主動地引進先進技術、關鍵設備和重要的零部件。
第二，在外資利用上，中國將采取更積極有效的方式。政府將修訂外商投資産業指導目錄，並允許服務和制造業進一步開放。例如，禁止外國投資的行業種類將會減少一半。
外商投資審批制度也會發生重大變化。將來只有少數外商投資項目需要政府審批，審查權限也將下放給下級政府。政府也將探索把准入前國民待遇和負面清單相結合的管理模式。
中國還計劃改善外商投資監管和監控系統。它將重新審視外商投資的相關法律，爲外商投資者創建一個穩定、公平、透明、可預測的商業環境。
第三，中國將加速和調整“走出去”戰略。政府鼓勵中國企業參與海外基礎設施建設項目，同時加強海外産能，提高在鐵路、發電、通信、工程機械、汽車、飛機、電子以及其它設備制造等方面的全球市場份額，並且鼓勵中國冶金和建材企業到海外投資發展。
爲了確保出口得到融資，特別是大型設備出口，政府也將擴大出口信用保險規模。爲了服務在海外投資的中國企業，政府希望拓寬渠道，更好地利用外彙儲備，提供更好的金融和法律服務，提供信息，也向他們提供領事保護。
第四，中國計劃在不同層次上全面開放經濟。對內，無論是內陸或邊境地區都要進一步開放，也要提升邊境和跨境經濟合作。同時中國也在推動上海、廣東、天津和福建的試點自由貿易區，希望能從中吸取實踐經驗，進而拓展到全國。
對外，中國通過各種創新舉措，與鄰國及本區域其它國家建立更緊密的經濟合作，如絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路、中巴經濟走廊和孟加拉-中國印度-緬甸經濟走廊。與此同時，中國計劃加強與鄰國基礎設施的互聯互通，簡化清關程序，構建國際物流網關。
第五，通過促進多邊、雙邊和區域經濟合作，中國對經濟全球化也作出了努力和支持。在多邊層面，中國支持擴展信息技術協議，參與環保産品和政府采購磋商。
中國也在加快自貿區（FTA）戰略的執行，並已于2015年6月分別與韓國和澳大利亞簽署了自由貿易協定。中國同時加快中日韓自貿區談判，推進與海灣合作委員會及以色列自由貿易協定的談判，完成中國—亞細安自貿區升級，以及建立區域全面經濟夥伴關系的談判，並努力建立亞太自由貿易區。此外，中國也正在加緊與美國和歐盟的雙邊投資條例談判。
促進經濟結構調整
面臨經濟增長下行壓力，爲了支持經濟增長，提高經濟增長的質量，政府希望通過各種政策推動經濟結構調整。這些政策包括：推動家庭消費、加大公共産品投資、鼓勵非公投資、減少城鄉和區域發展差距並推動産業升級。
爲了推動家庭消費，政府首先鼓勵一些新領域的服務型消費，如老年護理、家政服務、衛生醫療、休閑和旅遊、教育、文化和體育。政府還鼓勵信息産品和服務領域的家庭消費。
政府致力于改善電信基礎設施，推動網絡消費新形式，通過寬帶連接實現全國範圍的電信、廣播、電視和互聯網服務系統，加快光纖網絡的發展，同時也加快物流和快遞服務的發展。爲了確保消費品的質量和配送的可靠性，政府將加強物流監控、追蹤和召回系統。
這份報告也首次將公共産品投資作爲經濟持續增長的重要推動力。政府計劃集中投資幾個主要領域，包括提高人民生活水平的項目，如棚戶區改造、農業基礎設施項目、中西部交通設施（鐵路、公路和內河航運工程），以及清潔能源和其他環保工程。政府也希望在上述領域刺激私人投資。
在減少城鄉差距方面，政府強調“三農”（即農業、農民和農村）的重要意義。政府認識到，城市化是縮小城鄉差距的根本途徑，也是擴大內需的最大推動力。政府承諾繼續加快實施新型城市化戰略，以人爲本，專注于三個“一億人”的任務。
在區域發展方面，政府采取了“四大板塊，三個支撐帶”的戰略。四大板塊爲西部大開發、振興東北、中部崛起和鼓勵東部地區率先發展；三個支撐帶爲絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路、京津冀地區和長江經濟帶。
中國政府的一個重要目標是推動産業往中高端升級。這對維持國家長遠發展至關重要，是具有高度挑戰性的任務。這包括傳統産業的轉型以及新興産業的發展。對于前者，政府提出了“中國制造2025”戰略，鼓勵創新轉型、市場競爭、企業並購和重組，也鼓勵在工業化中廣泛應用信息技術。
在新興産業和新型産業方面，政府計劃啓動重大項目，開發高端設備、信息網絡、集成電路、新能源、新材料、生物醫學、航空發動機和燃氣輪機，希望能把其中一些發展爲主導産業。
與此同時，政府也將推動發展“互聯網+”行動計劃，將移動互聯網、雲計算、大數據、物聯網與現代制造業整合，促進電子商務、工業網絡和網上銀行的健康發展；指導互聯網公司提高國際影響力。
爲了支持中國工業轉型，政府還計劃加大金融支持，爲科技創新改善資源配置制度。在個體層面，政府將調整激勵機制，鼓勵創新活動，以優惠政策吸引並引進科學家、工程師、海外人才。在企業層面，政府將通過稅收優惠政策支持高新技術企業，也鼓勵企業參與重大科技項目和構建研究平台。
在宏觀層面，政府希望通過改革和加強知識産權保護，創建一個更有利的創新環境。在對科技資源的管理上，政府會加快改革，提高有效管理。政府也會建立開放、聯網的國家科技管理平台。
應對經濟減速
與中共宏偉的改革計劃一致，今年兩會上發布的政府的經濟工作計劃是全面的、明智的。中國正處于“三期疊加”的關鍵節點，中國經濟進入了新階段、新常態。今年，中國面臨的第一個挑戰是實現經濟向較慢增長道路的平穩過渡。
這有幾個重要的意義。首先，中國政府必須有能力監控經濟走勢，也必須有能力對宏觀經濟及時作出調整。在這方面，由于去年在經濟管理上取得經驗和知識積累，中國顯得很自信，大體應付自如。
去年，中央政府嘗試了許多創新政策，希望引導經濟走出困境。這些政策包括對特定行業減稅，對小微企業稅務減負，以及對工商業的其它扶植措施。政府采取措施，加快了財政支出的審批，也提高了財政資金的利用效率。
另一方面，中國央行也嘗試使用一些新的貨幣政策工具，如選擇性下調存款准備金比率、再貸款、不對稱降息。如果經濟環境持續惡化，這些政策工具就可能全面使用。
第二，中央政府正采取措施來解決關鍵問題、應付存在于經濟中的重大風險。地方政府債務和低迷的房地産市場是兩個重大的風險源。地方政府債務的系統性風險不高，政府已經宣布采取措施解決問題。去年十月，財政部發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，限制地方政府舉新債，並對現有債務嚴格管理。
爲了幫助改善地方的債務結構，減少地方政府還債負擔，中央政府采取了一些措施，例如，允許地方政府把現有的高息債務置換爲低成本政府債券，今年的置換額度以一萬億元爲限。
自2013年底以來，中國房地産行業持續低迷。土地使用權轉讓金占了地方財政預算外很大的收入比例。此外，地方政府還可從開發商、買家、賣家和其他相關業務獲得稅收收入。由于地方經濟對房地産行業的嚴重依賴，這加劇了地方政府的財政困難。
盡管全國房地産行業崩潰的風險不高，但是，由于房價滑坡而引起地方政府性債務問題是有可能的。自去年以來，爲了支持房地産行業，政府已經采取了一些措施，放寬2010年以來生效的各種限購令。
最近，政府已經宣布放寬二套房貸款規定，引入房屋轉售利好政策。如果需求持續低迷，更多政策可能出台。
第三，政府在推行改革和調整經濟結構上是務實和急切的。例如，在政府能發揮主要作用的改革領域，政府已經通過有效的具體政策來加速改革。爲工商企業進一步簡化行政法規就是一個很好的例子。
至于其它許多難以深入改革的領域，政府也通過各種試點項目進行“試水”。國有企業和國有資産的改革部分體現了這方面的努力。增值稅改革以及在上海和其它三個地區設立自貿區試點也是類似的例子。
中國領導人相信，經濟增長仍然是必要的，而且保持百分之七左右的增長率仍然是首要任務。但去年底以來，經濟尚未顯示好轉的迹象，令人感到急迫。到目前爲止，政府尚未對經濟采取強刺激政策。
相反，政府仍在不斷實施新政策和改革措施。今年3月31日，中國的儲蓄保險法案宣布5月1日生效。4月1日，國務院常務會議決定，多達20%的中國國家社保基金可以投資于當地的政府債券。
未來挑戰
自李克強2013年3月擔任國務院總理以來，政府制定了大體上前後一致的、務實的經濟政策，至今爲止尚能夠維持經濟的穩定增長。李克強經濟團隊不乏富有經驗的能人，包括央行行長周小川和財政部部長樓繼偉。盡管如此，李克強團隊爲實現目標仍面臨著各種挑戰。
第一個挑戰就是政策是否得以有效貫徹，尤其在地方層面。由于地方分支機構不願喪失權力，中央政府的簡政放權的命令在地方經常推行不力。
同樣的，由于地方政府不願暴露地方債務問題的真實程度，中央政府解決這個問題也力不從心。雖然地方政府爲了從中央政府獲得更多的財政援助，或許願意透露甚至虛報債務，但是他們也意識到，這也可能暴露出自己的不當行爲。在中央政府的嚴厲反腐運動下，地方政府在這方面可能會更加顧慮重重。以保障性住房建設爲例，地方一方面缺乏財政資源，另一方面，地方領導人擔心大項目會引起不必要的注意，進而讓自己的一些可能違規的行爲曝光，因此計劃中的保障性住房建設受到拖累。
第二是需要保持政策的前後一致性，不同的政府部門之間也必須有效協調。盡管面臨困難，到目前爲止，李克強和他的團隊仍成功避免了使用強政策來刺激經濟，而是利用改革和其他措施來穩定經濟和推動結構調整。如果經濟增長進一步放緩，中央政府是否仍能堅守這個立場尚未可知。
第三是需要最高層堅定的政治支持。中共總書記習近平已經通過成立多個中央小組集中權力，他對李克強經濟團隊的支持，至關重要。在許多方面，習、李的目標和願景是一致的。例如，習近平倡導的“一帶一路”和李克強經濟結構改革的內容相輔相成、高度一致。
（翻譯：崔彥婕）
政策分析類刊物《隆道觀察》由注冊于新加坡的隆道研究院出版，關注中國和平崛起和亞太地區發展帶來的地緣政治和社會經濟的變化，追蹤世界熱點、難點問題，從東方視角提出政策建議和戰略構想，幫助國家和地方政府實現可持續發展，打造和諧社會。《隆道觀察》定價每期$10新幣，如需訂閱可寫email至[email protected]，留下您的姓名，電話和郵寄地址，將有工作人員與您聯絡。
