編者按：
自貿區的設立是我國適應經濟全球化趨勢客觀要求的戰略舉措，也是我國對外開放戰略的重要內容。在全球經濟治理格局面臨大變革的背景下，上海自貿區臨港新片區建設肩負著新的使命和挑戰。借鑒新加坡自由貿易港、東京灣區建設等國際經驗，研究在特殊經濟功能區和現代化新城目標定位下臨港新片區的發展模式和空間對策。以優化營商環境、轉變管理體制機制爲核心，創新治理模式；以開放引領、創新協同、文化共融爲引擎，激活發展動能；以軸向帶動、大疏大密、有機生長爲理念，優化空間組織，預留未來發展彈性，有效支撐臨港新片區的規劃和發展。
2013年8月，國務院正式批准設立中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱“上海自貿區”），開啓了我國的自貿區發展建設階段。2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布“增設中國（上海）自由貿易試驗區的新片區”。這是新時代彰顯我國堅持全方位開放的鮮明態度、主動引領經濟全球化健康發展的重要舉措。從深入理解時代背景、落實戰略使命、對標國際最高標准和最好水平的角度出發，上海自貿區臨港新片區（以下簡稱“新片區”）的發展亟需轉變思維方式，創新發展模式，響應特殊政策，並增強空間規劃的適應性。
01新起點與新使命
1.1時代背景
從2013年的“自由貿易試驗區”到如今的“臨港新片區”“海南自貿港”，在經濟社會發展的不同時期，自貿區始終肩負著開放的使命。通過先行先試、以點帶面，在經濟體制改革中不斷發揮著“試驗田”作用，在對外開放中持續發揮著重要的“窗口”作用，不斷減少在國際舞台上遇到的發展阻力，並使得中國逐步成爲新時期經濟全球化的引領者。
“當今世界正面臨百年未有之大變局”，全球治理體系深刻重塑，國際格局加速演變，加之新冠肺炎疫情席卷全球，全球産業鏈、供應鏈受到波及，經濟全球化出現“回頭浪”的態勢，我國全球化進程面臨著挑戰，也充滿機遇。站在曆史關口，我國正堅定不移地擴大內需，堅持開放合作，推進科技創新，努力在危機中育新機、于變局中開新局，推動形成以國內大循環爲主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢。對于自貿區發展而言，仍應迎難而上，在“雙循環”新發展格局中強化對外窗口作用，通過制度創新，突圍全球貿易談判，擴大話語權，培育形成新的經濟增長點，提升國際競爭力。
1.2戰略使命
2019年11月，習近平總書記在上海考察時指出，“上海自貿試驗區臨港新片區要進行更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放，努力成爲集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業走出去發展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創新，強化制度建設，提高經濟質量”。這是新片區發展的重要指導思想。
新片區是長三角一體化發展戰略中的新引擎，上海建設卓越全球城市的戰略增長極和發動機，肩負著帶動長三角新一輪改革開放、提升上海城市能級和核心競爭力的重要使命，應深入貫徹落實國家戰略，以“五個自由一個便利”（即投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由和信息便捷聯通）爲核心，推進投資貿易自由化便利化，加快開放政策和制度的探索與落地，全力打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區；立足區域、著眼長遠、體現特色，打造開放創新的全球樞紐、智慧生態的未來之城、産城融合的活力新城和宜業宜居的魅力都市。
02國際案例分析
2.1新加坡自由貿易港
新加坡是一個城市型國家，土地面積約710 km²，常住人口約500萬人。作爲全球自由貿易港的發展典範之一，其發展建設的主要特點體現在以下3個方面。
1）持續完善開放的經濟制度，實行高效的綜合治理模式
根據美國傳統基金會公布的《2020年經濟自由度指數》排行榜，新加坡首次獲評“全球最自由經濟體”。新加坡通過持續的經濟制度創新來營造自由開放的政策環境，在財産權利、稅收負擔、營商自由、貿易自由等方面持續創新自由貿易政策，靈活而有效地把握自由貿易和經濟開放的節奏和力度。同時，高效的綜合治理也是新加坡成爲自由貿易港的重要支撐。新加坡采用政府、市場、社會多元共治體系。政府體制簡約高效，行政層級少，主要通過半政府、半企業或半社會性的法定機構來管理公共事務，政府與社會組織形成良性互動。
2）打造服務業、制造業、科技産業並舉的自貿港，吸引全球優質人才
從19世紀以轉口貿易爲支柱産業的自由港到如今的綜合型多功能自貿港，新加坡逐漸形成了服務業、制造業、科技産業並舉的多引擎發展戰略。新加坡一方面推動裕廊工業園等傳統制造園區的轉型升級，另一方面通過緯壹科技城等科技園區的建設帶動高新技術産業的發展，建立起完整的科技發展體系。新加坡還積極推動金融、商貿、物流、會展旅遊等現代服務業發展，形成産業體系完善、布局均衡的多功能自貿港。同時，通過提供優惠的稅制、種類多樣的工作簽證、高效便捷的公共服務，營造舒適宜人的城市環境和友好的社會氛圍來打造全球人力資源優勢。
3）根據開放程度進行空間分區，促進港城融合發展
新加坡根據不同程度的開放政策對城市空間進行分區，全國通行所有出口商品一律免稅、資本和利潤可100%彙出境外、無外彙管制等金融財稅政策。在此基礎上，依靠機場或海港碼頭設立8個以轉口貿易爲主的自由貿易區，進一步享有稅收減免、限時免費倉儲、快速清關平台等自貿區優惠政策。除此以外，還設置了35個享有關稅減免權的工業區和70余座保稅倉庫。新加坡通過港口與城市之間的結構咬合、産業互動和功能空間融合來促進港城融合，自貿區與城市功能布局聯系緊密，且采取便利化的海關通關措施，使圍網物理隔離影響最小化。
2.2東京灣區
東京灣區通常指以東京都爲中心的一都三縣區域，包括東京都、神奈川縣、千葉縣和埼玉縣，面積約1.36萬km²，占日本國土面積的3.5%左右，卻創造了日本約1/3的GDP，是日本的政治、經濟和産業中心。其發展建設的主要特點體現在以下3個方面。
1）沿海集聚發展，促進港口、機場、産業聯動
東京灣區整體呈現沿海集聚發展的格局，大規模、高密度的人口和産業緊鄰海灣分布，逐漸向內陸延展，帶動灣區整體能級提升。東京灣區的沿海地區建設了臨海副都心、橫濱未來港、晴海現代化港區等多處標志性門戶區域，集中了高能級的金融、研發、娛樂及商業設施。東京灣區的沿海地區還擁有兩大工業帶、6個重要港口和羽田國際機場，通過合理的分工協作，實現了原料、能源的穩定供應以及産業鏈的高效率運轉，並與東京腹地的金融、總部、研發等功能形成緊密互動。
2）扶持企業研發創新，實施創新人才驅動戰略
高新技術知識密集型産業是當前引領東京灣區新一輪發展的驅動力，通過科技創新帶來良好的乘數效應。企業的內部研發構成了城市創新的主要來源，大部分研發從業人員分布在企業中。其中小微企業是主導，政府從政策指引、規範立法、融資政策和財政優惠等多個方面提供政策扶持。同時，爲了優化全球科技創新人力資源的配置，吸引頂尖科學家，東京實施創新人才驅動戰略，采取一系列具有吸引力的政策設計和制度安排，並通過城市文化環境、生態環境等方面的建設和完善，吸引人才在東京研究、就業和創業。例如，東京實施“亞洲人才育成戰略”“亞洲人才銀行”等舉措，引進亞洲其他國家的高級人才和技工。
3）建立溝通機制，促進協同共治
東京灣區開發建設主要通過協調機構和智庫機構建立起相互協作的溝通機制，實現區域建設協調共治。東京灣區開發管理的主要協商機構是“東京灣港灣聯協推進協議會”，由日本政府的國土交通省關東地方整備局港灣空港部牽頭，灣區內所有地方政府共同參與。港區相關事務的協調推進主要由東京都港灣振興協會負責，該協會由海運公司、港區開發公司、沿港工廠企業共同參與。東京灣區的建設積極采納智庫的建議，由各種智庫居中協調實施地方規劃，監督灣區建設的長期性和協同性。
2.3小結
新加坡自由貿易港、東京灣區等國際案例雖然有其特定背景和發展條件，但上述區域在治理模式、發展動能、空間組織上對上海仍有重要的啓示和借鑒意義：治理模式上，可推進政策制度建設，加強要素自由流動，優化營商環境，提升社會治理水平；發展動能上，可形成開放創新的産業體系和資源配置中心，培育和吸引優質企業和優秀人才；空間組織上，可立足區域，集聚功能，預留彈性，提升整體空間利用效率和適應性。
03新片區的發展模式與空間對策探討
新片區是一個特殊經濟功能區，在一定規模的獨立空間範圍內，應通過制度創新和實施特殊開放政策，實現人口、貨物、資金等要素的自由流動；同時，應依托國際交通樞紐，促進港城在空間和功能上的融合發展，並突出功能複合延展和環境品質優先，強化全球城市核心功能和産業的集聚和發展，打造現代化新城。新片區的發展建設要以國際公認的競爭力最強的自由貿易港城爲目標導向，建立指標體系，研究與之相應的發展模式和空間對策；要以創新治理模式、激活發展動能、優化空間組織爲重點，有效支撐新片區的規劃和實施。
3.1創新治理模式: 優化營商環境、建構新的管理體制和機制
我國推行自貿試驗區是爲了更好地參與到全球貿易規則和投資規則的重構中，在自貿試驗區的基本制度框架下，與CPTPP（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership）等高標准國際經貿通行規則相銜接，成爲其重要的發展趨勢。這就要求新片區加快對接國際通行規則，加快“五個自由一個便利”政策的落地，如實施外商投資安全審查制度，在保險、證券和技術服務等重點領域放寬注冊資本、投資方式等限制，促進各類市場主體公平競爭；針對洋山特殊綜合保稅區，在全面實施綜合保稅區政策的基礎上，取消不必要的貿易監管、許可和程序要求。與此相對應，新片區要建構新的管理體制和機制。
1）堅持共建共治共享
新片區應踐行“人民城市人民建、人民城市爲人民”的重要理念，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，打造共建共治共享全方位協同的社會管理模式。發揮社會主體的力量，鼓勵社會參與，建立各方利益協調和共建共享機制。樹立法治思維，增強國際商事爭議解決能力，打造公平公正的法治保障環境。運用“互聯網+”等信息技術手段爲新片區提供精細化的管理服務，解決城市發展新問題。以專業化思路應對多層次、多樣化的管理需求，構建具有全球引領性的社會治理體系和治理模式。
2）推動政府職能轉變
在不斷市場化、法治化、國際化的營商環境趨勢下，政府職能應由“管理者”向“服務者”角色轉變，堅持問題導向、需求導向，圍繞企業辦事的難點與堵點精准施策、優化服務。新片區應被賦予更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限，推進政府資源整合、流程優化、多規合一、業務協同。重點明確政府權力清單、責任清單、減權清單，改革行政審批制度，完善事中事後監管制度，不斷提高行政效能，推動形成高效服務型的政府管理模式。
3） 創新土地利用和空間用途管制政策
探索更具彈性的土地混合利用方式，滿足市場靈活度和項目差異化的需求，針對不同類別的混合用地，設置不同的物業持有要求，相應地實施差別化的供地方式和地價政策。優化國有建設用地全生命周期管理，確保規劃各類公共要素的落地實施，加強産業准入、績效評估和土地退出監管，優化存量資源配置效率，增強規劃實施的用地資源保障能力。簡化各類建設項目審批管理流程，推進新片區國土空間用途管制審批制度改革，實現“多審合一、多證合一”，最大限度地簡化新片區各類建設項目的審批環節。
3.2激活發展動能:強調開放引領、創新協同、文化共融
1）提升全球資源配置能力
全球資本要素的流動是跨國公司深化國際分工、提高資源配置效率的重要途徑和必然手段。新片區應通過擴大開放優勢，降低摩擦系數，促進全球資金、信息、技術、人才、貨物等要素的高度彙集與流動，推動産業從低附加值向價值鏈高端攀升，提升全球資源配置能力。應加速推動跨境金融服務，拓展人民幣跨境金融服務的深度和廣度，大力促進跨境金融服務産業的集聚發展，吸引全球資本集聚。應積極發展服務貿易，以産業融合爲突破口，以生産性服務業爲依托，通過放開電信、咨詢、教育等領域的進入門檻，吸引國際知名服務性企業的集聚，擴大服務業國際化的供給源，實現新片區內的跨國公司地區總部數不少于上海全市的1/3的目標。應緊密銜接海港與空港，規劃從新片區主城區到浦東國際機場的平均時間爲15 min，到虹橋交通樞紐的平均時間爲60 min，強化港口與産業功能的互動，推動現代航運服務，提升上海在全球貿易、金融、航運、創新、生産網絡中的節點功能和輻射能力。規劃設置新片區中央活動區（CAZ），重點布局金融、總部等功能，打造全球經濟網絡的資源配置樞紐。
2） 強化創新策源功能
新片區應堅持創新驅動，努力打破制約知識、技術等創新要素流動的壁壘。應利用制度優勢，積極探索離岸在岸研發新模式，加強全球創新資源協同，充分利用國際國內兩個市場兩種資源，整合國際科研資源，並以國內研發體系作爲支撐，加快實現研發成果的本地化和産業化。應把握新一輪科技革命和産業變革帶來的機遇，推動更多新技術、新産業、新業態在新片區率先“試水”。還應共同加強知識産權的保護，爲科技創新保駕護航。
規劃注重引領性的創新功能布局，打造頂尖科學家研創總部、會議會展等集聚區；注重保障集成電路、人工智能、生物醫藥等前沿制造産業空間，騰挪低效産業空間，優化産業用地布局，切實引導産業空間向産業基地集中，提升産業基地的戰略承載能力；注重激發産業空間的科技創新活力，完善配套設施，強調開放共享，形成融合創新發展的産業社區。
3）集聚海內外人才
新片區應實行開放便捷的人才引進制度，充分利用境外人員出入境、從業等便利化措施，加快吸引國際人才轉移，既要“來得了”，也要“留得下”，實現從“自由流動”到“自由執業”的轉變。規劃預測大專以上學曆人口占比大于50%，外籍人口占比約10%，針對新片區年輕化、國際化、高學曆、流動性的人口特征，不斷優化升級新片區人才服務。通過小尺度、密路網的街區設計，打造舒適宜人、緊湊活躍、開放便捷的城市街區，促進功能融合，提升空間活力，注重有利于激發創意的非正式交往的場所建造，營造開放創新的工作環境。面向頂尖科學家和跨境貿易服務人員、跨國合作科研人才、海外引進科技企業家等，打造頂尖科學家社區等國際未來社區；面向主導産業從業的青年人才，圍繞軌道交通站點周邊區域，建設人才公寓、單身公寓、創業LOFT等産品，滿足外觀時尚、配套齊全、服務周到的個性化需求；同時，提供適合家庭居住的多種住宅産品，適應不同類型就業人群的多層次住房需求。不斷完善國際化、多樣化的教育、醫療、消費等生活配套，滿足差異化需求和精准供給，提高生活的便利程度和舒適程度。
4）激發多元文化內生動力
新片區應秉承上海開放包容的城市品格，融入國際多元文化，打造多元文化碰撞的先鋒地，營建多彩生活；應引領未來，將最尖端的技術與産業、藝術、生活相融合，打造未來技術展示的試驗場。通過東方與西方、傳統與未來的多元交織，激發形成新片區獨有的個性與魅力，促進文化發展，實現地區繁榮。規劃建設博物館、音樂廳、大劇院等高能級文化設施，全面提升新片區的文化服務品質，滿足新片區多元人口的高品質文化需求；圍繞“海洋文化”“未來科技”“本土鄉村”等文化品牌，提升公共空間文化藝術內涵，提升城市文化品位。
3.3優化空間組織: 強調軸向帶動、大疏大密、有機生長
新片區的空間組織是對國家戰略需求的支撐與響應，對未來國際一流自由貿易港城的探索與試驗，以及對“上海2035”多中心、網絡化空間格局的拓展與織補。
1）立足區域，強化沿海集聚發展
借鑒東京灣區在産業發展和空間格局方面的經驗，新片區規劃立足長三角區域，優化配置沿海交通、産業、岸線、空間等要素資源，促進發展重心向沿海地區集聚，突出沿海的功能集聚度和顯示度。沿海集聚有利于加強新片區與長三角重要城市和功能區的快速聯系。依托浦東國際機場、洋山深水港等對外樞紐節點，以及滬乍杭、南彙支線（兩港快線）等對外交通骨架，構建城鎮和交通耦合的空間架構，促進新片區發揮龍頭和新增長極的作用，輻射帶動杭州灣其他區域發展。沿海集聚還有利于錨固城市生態本底，在大治河沿岸形成與浦東連綿發展區之間的生態緩沖，促進生態與城市形態耦合。
圖1 新片區空間結構規劃圖
圖片來源：《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區國土空間總體規劃（2019—2035年）（草案公示稿）》
沿海發展需同時兼顧城市安全和濱海生態環境。應對極端氣候條件和濱海鹽度較高、風力較大的問題，規劃市政基礎設施設防標准需有效抗禦風、暴、潮多碰頭事件，並采用成熟的防腐蝕、防風技術，提升建築安全性能。統籌海塘內外生態濕地資源，保護入海河口濕地，加強互花米草等外來物種的綜合治理，保護和修複原生生境。
2）響應特殊經濟功能，落實空間政策分區
在空間發展上首先應適應不同時期、不同幅度的特殊經濟功能發展需求。近期，以洋山特殊綜合保稅區爲核心，實施封閉管理，協調好與新片區整體空間結構的關系，充分保障、發揮圍網區域“政策高地中的高地”的作用，處理好圍網區內外的交通組織與聯動發展。遠期則基于不同程度的特殊政策，形成開放領域和程度不同的“政策分區”，發揮物理實體圍網和電子虛擬圍網的作用，實現網外網內聯動，融合發展離岸在岸業務，最終建成國際上公認的競爭力最強的産城融合型自由貿易港城。
3）面向未來，強化空間彈性適應
新片區規劃應改變現狀分散、均質、低效的用地布局形態，統籌考慮人口、産業、用地、交通等方面。空間結構上強化東西聯動，以主要的生態廊道爲空間增長邊界，將整個新片區主體部分劃分爲9大片區組團。片區規模以人性化尺度、産業化需求爲導向，以步行、騎行或公共交通通勤時間30 min爲標准，合理引導就業崗位和居住空間均衡布局，促進生活、就業、休閑融合發展。片區內部強調軌道交通對城市發展的引導作用，在交通樞紐站點的帶動下，形成複合化、高密度、高強度的功能布局和土地利用。在空間結構基本穩定的前提下，預留組團生長空間，以應對特殊經濟功能和産業發展的不可預見需求，實現空間可持續發展。
圖2 新片區土地使用規劃圖
圖片來源：《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區國土空間總體規劃（2019—2035年）（草案公示稿）》
4）彰顯特色，塑造上海自貿區城市形象
“滴水漣漪”是原臨港地區的城市設計特點。新片區國家戰略落地後，在整體謀劃空間結構的基礎上，環滴水湖周邊區域均質發展的格局將被打破。因此需要通過加強設計引導，充分挖掘新片區邁向海洋時代的濱海特色要素資源，規劃按照“以設計定高度、以高度定容量”的原則，形成從海上看城市的新視角。充分利用“海湖”的獨特資源優勢，打造“國際風、未來感、海湖韻”的海上城市，塑造富有韻律的城市天際線，形成標志突出、簇群錯落的國際化濱海城市形象。同時，構建面向大海、垂海滲透的景觀廊道，打造從沿海到內陸、從氣勢磅礴到舒朗開闊漸次過渡的風貌格局。
圖3 新片區濱海城市天際線分析圖
圖片來源：《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區國土空間總體規劃（2019—2035年）（草案公示稿）》
04結 語
在“雙循環”的新發展格局下，新片區作爲中國面向世界、面向未來的橋頭堡，將堅持對標國際最高標准、最好水平，全方位、深層次、高水平地推進改革和開放。面對未來不斷釋放的政策紅利，在規劃建設中應及時跟蹤新片區政策的落實和輻射程度，建立監測評估工作機制，根據監測評估結果及時調整修正發展模式和規劃策略，在空間上積極做好對新政策、新機制的響應，提高新片區各級國土空間規劃適應經濟社會發展和政策環境變化的能力。
來源：規劃上海SUPDRI